Artículo 1. Dinámicas de estabilidad y cambio en el análisis de políticas públicas.

Jairo Santander

Resumen

El interés de la literatura se ha centrado en los factores que facilitan o promueven el cambio en las políticas públicas. Sin embargo, en contextos de fragilidad institucional como los latino-americanos, también es relevante preguntarse acerca de los factores que facilitan la estabilidad y que van más allá de su funcionalidad, como lo muestran muchas políticas ineficaces que permanecen por largos periodos, afectando profundamente las trayectorias de desarrollo de los países. La dinámica de una política pública se compone tanto de un factor estable como uno de cambio y, en ambos casos, se requiere de importantes esfuerzos políticos para su realización, que deben ser estudiados con la misma rigurosidad. Pero los distintos enfoques han abordado, de diversas formas, la condición de estabilidad de las políticas y ubicado en un lugar particular en relación al cambio. Esto hay que ser llevado a dificultades para contar con una idea clara sobre la dinámica de las políticas y sobre los esfuerzos políticos que inciden en la naturaleza misma de las decisiones de gobierno. El presente artículo revisa cómo ha sido entendida la estabilidad de las políticas públicas para, así, poder tener mejor comprensión sobre los factores que facilitan que los gobiernos logren mantener una política a pesar de las presiones por el cambio. Como resultado plantea puntos centrales que deben ser abordados en futuras investigaciones acerca de la dinámica de las políticas públicas.

Palabras clave: políticas públicas, dinámica de políticas, estabilidad.

Introducción

Es tradicional que en países donde existe una fragilidad institucional importante los cambios de gobierno generen una profunda incertidumbre sobre la continuidad de las políticas públicas. Las alternaciones de gobierno son asociadas con alta volatilidad en las decisiones y, por ende, con cambios abruptos en las trayectorias de las políticas.
En estas naciones, como varias latinoamericanas, ni siquiera la continuidad del mismo partido político en el gobierno garantiza una prolongación de las decisiones de política. Bogotá, Colombia, es un buen ejemplo de ello. En esta ciudad, la continuidad en el poder del partido de izquierda, Polo Democrático Alternativo, durante tres periodos2, no garantizó la estabilidad de las políticas en áreas vitales del desarrollo de la ciudad. En el tema de hábitat, por ejemplo, esto se expresó en modificaciones importantes al plan maestro, documento esencial de las políticas sobre el tema y, en el último gobierno, en la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial. Igual sucedió en temas tan importantes como movilidad y educación.
Por tal grado de incertidumbre, la estabilidad post-gobierno de las decisiones de política ha sido, tradicionalmente, una preocupación constante de los hacedores de política (Jacobs, 2010). De hecho, realmente mucho del diseño institucional de las políticas responde a la apremiante necesidad que tienen los hacedores de garantizar la continuidad de éstas, apenas han terminado su mandato.
Las políticas públicas están en constante presión de cambio, por tanto, el día a día de gobierno trae consigo preocupaciones sobre la continuidad de las decisiones de política, que obliga a los gobernantes a hacer esfuerzos políticos importantes para su sostenimiento. De esta forma se entiende que la estabilidad está lejos de ser un momento inerte de la dinámica. De hecho, en lo que resulta ser una característica tradicional en los estados con algún grado de democratización, las constantes reclamaciones de actores antagónicos que promueven continuamente cambios en las políticas, obligan a los gobernantes a realizar acciones políticas en procura de garantizar la estabilidad de sus decisiones.

Por ello se hace relevante una mejor comprensión de la estabilidad de las políticas públicas. En la academia el tema es de amplio interés y, junto a estas inquietudes, las interrogantes acerca de la estabilidad también abarcan otras dimensiones, que incluyen los factores que permiten a una política mantenerse y los mecanismos que emplean los actores en la arena política para garantizar la continuidad de las políticas.

En términos generales, en la literatura que aborda el tema, la estabilidad es una cuestión que se enmarca dentro del estudio de toda la dinámica de las políticas. Este esuno de los temas que hoy en día mayor inquietud teórica despierta dentro de todas las posibilidades de análisis, que permite el estudio político de la formación de políticas públicas. De hecho, la literatura forjada para explicar qué, cómo y porqué de las dinámicas de las políticas públicas ha sido pródiga en propuestas analíticas, planteamientos causales y conclusiones, generándose así un rico, aunque heterogéneo, marco interpretativo (Capano & Howlett, 2009).
Pero esta amplia oferta analítica, aunque resulta interesante, ha atentado contra la consolidación de una explicación sobre la relación entre estabilidad y cambio en las políticas públicas y la comprensión sobre las lógicas políticas que derivan en fuerzas de trasformación y contención(Capano, 2009; Cruz-Rubio, 2011; Real-Dato, 2009b). Esto porque, aun que la estabilidad ha sido entendida principalmente como parte de un proceso dinámico y discontinuo, la heterogeneidad explicativa sobre sus determinantes, alcances, procesos, características y concatenación con el cambio ha abierto la puerta a extensas discusiones y disensos acerca de las expresiones, condicionantes y mecanismos de la estabilidad; que no son concluyentes y que muestran divergencias en cuanto a marcos epistemológicos y ontológicos, unidades de análisis e inferencias que dificultan una comprensión adecuada del rol que la estabilidad cumple en la dinámica y resultados de la política(Capano, 2009; Kay, 2009; Real-Dato, 2009a).

Lo anterior es de esperarse cuando existen explicaciones para la dinámica en cada uno de los distintos niveles del análisis social, desde la conducta racional de los actores, pasando por los niveles de gobernanza y arreglo institucional, hasta justificaciones que indagan en lo más profundo del sistema de creencias de las sociedades y su conformación histórica.
Por esta amplia heterogeneidad analítica y con el propósito de tener claridad sobre en dónde se enmarca la discusión sobre los mecanismos de estabilidad de las políticas públicas fallidas, el presente artículo tiene como objetivo realizar una revisión sobre las distintas posturas existentes que trabajan alrededor del tema de la dinámica de las políticas públicas. De este modo, se busca lograr identificar las principales dificultades analíticas que obstaculizan una mejor comprensión de los procesos que conducen a escenarios estables y, así, contar con las bases para llegar a construir un marco explicativo que facilite el análisis de la permanencia de políticas no exitosas.
Para realizar este abordaje, en un primer momento se hace una revisión general de los principales retos que ha tenido la discusión sobre las dinámicas de las políticas públicas y la forma en que se ha abordado en ella el tema de la estabilidad. Posteriormente, el estudio se adentra en los principales enfoques que abordan las dinámicas de las políticas en búsqueda de entender sus planteamientos acerca de la estabilidad y su relación con el cambio. Por último, el capítulo permite compendiar los principales hallazgos de la revisión de la literatura para realizar recomendaciones para el direccionamiento de las líneas de trabajo en el tema de la estabilidad.

Estabilidad y dinámica de las políticas: un asunto complejo
La comprensión de la dinámica y, en especial, del componente estable de las políticas públicas, se ha dificultado por la existencia de una prolija literatura que no tiene la costumbre de comunicarse entre sí. La falta de diálogo ha llevado a reales dificultades analíticas, expresadas en inconsistencias epistemológicas y teóricas al interior de los distintos enfoques (Capano, 2009; Real-Dato, 2009b), al igual que metodológicas (Kay, 2009; Paul Sabatier, 2007; Zittoun, 2009).
Por ejemplo, para Capano (2009), los distintos enfoques sobre dinámicas de políticas públicas —entre ellos, el de coaliciones defensoras (ACF), el de equilibrios puntuados (PE) o el de flujos múltiples (MSF)3—evidencian, en cuanto al asunto epistemológico, un amplio eclecticismo, al igual que una falta de claridad y consenso en aspectos tales como la forma de progresión de los eventos (si la dinámica es linear o no), el tipo de dinámica (si es revolucionaria o evolutiva) y en la definición de los motores del cambio.
En cuanto a lo teórico,Capano (2009) muestra que los distintos enfoques tienen inconsistencias, principalmente en la claridad de la definición del objeto de cambio, de los tipos (incrementales o radicales) y la naturaleza del resultado (reversible o irreversible). También el autor encuentra diferencias en los niveles de abstracción, en los mecanismos y variables causales que exponen, al igual que dilemas en el papel de la agencia y la estructura en la dinámica de la política.

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